称见证家乡变化心里踏实扎根基层的冼润霞,芳心村又开始试行村民召集组制度

近央视热播的《永远在路上》有一集叫“拍蝇惩贪”,其中提到贵州一个叫大榜村的地方,2012年曾因特大暴雨引发泥石流灾害,民政部门调查灾情后,给村里拨了2万元救灾专用款。然而,村民们却从来不知道有过这笔钱,原来这笔钱拨到村里后,村干部没向村民做任何公示,几个人私下开了个小会,就把救灾款分给了自己的亲属。这件事直到对当地民政资金进行专项监察才被发现。

村民自治制度实践多年来,一定程度上承担起了村民自我教育、自我监督和自我服务的重任,推动了中国基层民主进程。然而,在城镇化政策的影响下,数亿农民的生产生活空间将发生转移,农村传统文化、农民的交往方式、交往对象以及生活习惯也将被重构。原本同根同族“无隐私”的乡村社会公共空间将发生深刻变化。传统伦理道德和古街老宅宗祠等文化载体也可能被破坏或是颠覆。传统的以“差序格局”为特征的农村共同体面临着解体危机,建立在传统乡村伦理和熟人社会基础上的村民自治制度受到严峻挑战。农村留守人口的综合素质现状与农业生产经营现代化和农村商品流通市场化发展趋势不相适应。

今年32岁的冼润霞,有着不平凡的七年村干部经历:2008年大学毕业,2009年起到增城石滩镇任大学生村官,成为家乡第一批大学生村干部,2012年荣获全国大学生村官优秀“村民贴心人”称号。

“农村自治不能沦为‘村官自治’,甚至是‘村长自治’!”蕉岭县纪委的一份调研报告,对时下农村自治现状作出这样的警示。在与记者的交谈中,蕉岭县纪委书记卢尧生对公开报道过的“小官大贪”如数家珍,一一道来。
事实上,在我国村民自治的四大核心内容中,民主监督是民主选举、民主管理和民主决策有效运行的基本保障。但民主监督往往成了最为薄弱、最难发挥效率的环节,村官因为权力失去监督而腐败的现象屡见不鲜。村官腐败严重侵蚀了政府的公信力,然而,“选举村官容易,罢免村官困难”———这是现行《村委会组织法》实施中存在的巨大问题。
农村基层改革路在何方?
2007年,一场农村基层治理改革的探索在蕉岭芳心村等村庄悄无声息地展开。三年后,这片农村基层治理改革的试验田已经扩展到了全县30多个行政村。
从村务监事会制度到村民召集组,蕉岭农村改革逐渐构建了权力制衡的格局。
继浙江“温岭模式”和河北“青县模式”之后,“蕉岭模式”也开始成为农村基层治理改革的又一值得解剖的麻雀。
谁来监督村官?
监督缺位、“村长独大”的弊病显而易见:一方面村官滥用权力越来越严重,另一方面是村民对村官不信任,由此所造成的误解和信访数量逐年剧增。2007年,蕉岭纪委决定在芳心村试点村务监事会制度,通过复活乡村绅士的力量,来监督村委的举动
关键词 村务监事会制度纪委主导
“村民代表大会的可操作性不强!”蕉岭芳心村村主任谢建祥感叹道。
芳心村有51位村民代表,谢建祥分析说,要召集所有代表商议事情,需要所有村民代表都有时间,“成本”很高。因此,每年开的村民代表会议很少。
这是我国农村村民代表大会的现实写照,实际上,由于村民代表会议大多都处于停止运作状态,很难真正发挥监督的功能,因此,权力都集中到了村支书和村主任的身上。
在村支书和村主任大都是“一肩挑”的情况下,“村长独大”的负面作用就产生了。
同级监督缺失,上级监督也缺位。蕉岭县纪委书记卢尧生告诉记者,我国行政村数量众多,上级机关人手不足,加之不了解每个村的具体情况,很难对村干部进行监督。
另外,“村官是‘从事公务’的人员,但不是公务员,是一级组织的‘干部’,但不是我国行政意义上的‘党政干部’,因此,纪委和检察机关都难以监督村干部的权力运行。”蕉岭县纪委在相关调查中剖析。
缺乏监督,一方面村官滥用权力的形势越来越严重,另一方面是村民对村官不信任,由此所造成的误解和信访数量逐年剧增。
“监督的缺乏还让我们处于两难的境地。”作为村主任,谢建祥坦言道,官民缺乏沟通的平台,很容易引起误会,甚至村委每做一件事情,都有指责的声音。而不断增加的信访数量,也使上一级党政机关失去了对村官的信任。
谁来监督?如何监督
2007年,蕉岭纪委决定在芳心村试点村务监事会制度,通过复活乡村绅士的力量,来监督村委的举动。
芳心村的监事会有5名监事,所有监事都通过村民代表会议民主推荐产生,与该村的5个自然村相对应。“这5名监事都是村里的‘三老’,都是在村里有一定威信的人,让他们来担任监事会成员,一方面他们有威信,村民信任他们,而他们对监督村干部也有比较少的顾忌,敢于监督。”卢尧生告诉记者。
就在去年底,由于搬迁新址,芳心村委会决定将老村部楼房出售。随后,谢建祥的几个朋友马上和他协商,想用12万元成交。
“我个人哪敢作主啊,要是监事会追究起来怎么办?”谢建祥当即回绝了老朋友的请求。
果然,监事会审核后不同意由村委会私下卖掉旧村部。今年2月,村监事会召集村民代表开会,听取村委会的各种处理方案,最后大家一致决定采用招标拍卖的形式。
让村民想不到的是,这一结果直接给村集体带来高达17万元的收入。
由于各种效益明显,芳心村带头的改革很快传开。 被激活的村民自治能力
“铁矿泥”事件也让村民意识到制度监督的好处。村民对村务的参与欲望越来越强。与此同时,在南方农村报课题组的帮助下,村民互助合作意识与组织运作能力也日益增强
关键词 监事会制度票决入党积极分子
与芳心村的试验不同,广育村监事会制度的建立少有纪委等强势权力的介入。
一群由华中师范大学博士、硕士组成的,南方农村报“南农实验课题组”的到来,改变了这里的“政治生态”。一开始,这群“手无权力”的博士、硕士靠着喝酒与村民拉关系,给村民讲道理,但收效甚微。
同样是一场胜利,让广育村的村民和村干部意识到村民民主自治的重要性。
铁矿泥是广育村的一种重要资源,多年来,矿场的承包体制一直是由村干部和村民小组组长商量后,直接由村主任和承包商订立承包合同。但合同的订立却缺少村民的参与。
“很多时候,合同会引起村民的反对,而村干部内部也因意见分歧而引起矛盾。”广育村村主任黄坤荣回忆说,由于上一届村委在与承包商订立合同的时候,背离了村民的意见,因此,等到矿场真正开采的时候,村民的争议非常大。
“铁矿泥的价格太低,划定矿山的界线过大……”面对不断爆发的矛盾,在南方农村报课题组的建议下,黄坤荣“拿着群众的意见”与承包矿场的老板“谈判”。
最终,老板答应在原来一次性交4万元的基础上,每年再加2000元,且矿界的范围也缩小了三分之二。
随后,村委马上将“谈判”结果进行公示,一场因背离群众意见,缺乏民主监督而引发的矛盾由此解开。
“村监事会不搞不行!”黄坤荣开始意识到,而此前他一直认为,“村监事会制度会不会架空村干部的权力?”
“铁矿泥”事件也让村民意识到制度监督的好处。村民对村务的参与欲望越来越强。与此同时,在课题组的帮助下,村民互助合作意识与组织运作能力也日益增强。
村民自治能力日益被激活,今年7月,广育村顺理成章地开始试行村监事会制度,监事会成员开始提前把村里的一切大事告诉村民,在广泛收集村民意见的基础上,对村委的决策和财政进行监督和公示。
“我们以前的管理模式不合时宜了。”一位老村支书感叹说,那时群众的民主意识还没有那么强,随着社会的发展,群众对民主的要求越来越高。
而在黄坤荣看来,成立村监事会是适应群众对民主的要求,“如果没有满足他们的要求,那我们的村也很难管。”
为了进一步搞好民主监督,黄坤荣还决定在农村党内民主方面进行大胆改革———采用票决制吸取入党积极分子,具体形式是递交入党申请书一年以上的村民,由党支部支委确定素质比较高的候选人,并由党员进行统一投票,得票数最高的人方可确定为入党积极分子。
而在此之前,入党积极分子是由支委确定的,“很多时候,支委说谁好就是谁好,我们只是去过过场而已。”他的这一决定也得到了老党员和监事会的大力支持。
如何民主罢免村官?
对于一些腐败或不作为的村干部,村民召集组可以召开村民大会,合法罢免村干部。“从程序上方便操作很多。”蕉岭县纪委书记卢尧生认为,村民召集组就像人民代表大会的常委会一样
关键词 村民召集组制度村委会组织法
村务监事会虽然解决了监督的问题,但这主要是一种事后监督。能否在事前决策中防止村干部的腐败行为,把“事后监督”变为“事前预防”?
2008年,在村务监事会制度的基础上,芳心村又开始试行村民召集组制度,从全体村民代表中选举5名成员组成召集组,主要是召集召开村民大会或者村民代表大会,相当于是村民代表大会的一个常设机构。
“以前是村主任说开会就开会,会议上村主任随便说说主题,然后就是‘不同意的举手,同意则掌声通过’……”
卢尧生认为,“村民代表连会议主题都没有搞懂,就莫名奇妙地举手,这只是形式上的民主。”
而召集组的工作,恰恰就是要把开会的议题提前告诉村民,广泛收集村民的意见,“使村里的事情都能做到民主决策”。这意味着村里大事的决策更加民主,“并不是一个人说了算”。
“没有通过召集组同意,找我闹甚至威胁我都没用!”芳心村主任谢建祥显得有些激动,很多时候,村里一些不怀好意的人会出钱收买部分村民,然后打着“代表村民”的旗号来和他谈判,从中谋取个人私利,这曾经让他左右为难。
“现在好了,有事让他们找召集组去,别在我面前大嚷大叫!”谢建祥振臂一挥,言语高亢。
事实上,村民召集组不仅发挥着民主决策的作用,对于一些腐败或不作为的村干部,召集组可以启用罢免程序。
这一条涉及到关键的问题。
蕉岭县纪委的一项调查显示,63%的村民认为“不可能由本村村民来监督村干部”,原因是“村民的力量不够大,村民的力量不强,怕得罪村干部等”。事实上,村民怕得罪村干部的背后,折射出了我国《村委会组织法》的一大缺陷———难以罢免不作为或者滥作为的村干部。
《村委会组织法》规定,村民罢免村官的条件是:本村五分之一以上有选举权的村民联名,可以要求罢免村民委员会成员。村民委员会应当及时召开村民会议,投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。
“这根本难以操作!”卢尧生通过调研发现,村民居住地点分散,罢免权的行使显然是一种高成本的监督方式,很少人愿意承担如此巨大的时间和精力。此外,村民的监督意识和素质各不相同,因此很难实现“五分之一以上的联名”和“过半数通过”。
“村民召集组可以召开村民大会,合法罢免村干部。从程序上方便操作很多。”卢尧生认为,村民召集组就像人民代表大会的常委会一样。
然而,“蕉岭模式”也有长远发展之忧。这是因为,在现行模式顺利运作的背后,有一支强大的政府力量在推动———蕉岭县纪委。
如果上级政府力量退出,这种治理模式能否靠农村的内生力量顺利运转?这是“蕉岭模式”必须经历的一个考验。

在城镇化过程中,人口由农村向城市流动,特别是年轻人口希望在城里扎根,这是社会趋势。但是,这种单向的人才外流,一方面使村民自治成了“无源之水”,选出的村干部可能在政治素质、知识储备上存在不足,而且往往只能几个人之间台上台下“来回倒”;另一方面对“村官”权力监督制约的社会力量的缺位,也会让一些“村官”慢慢变成“村霸”。

城镇与乡村关系并非是此消彼长的关系,而是互利共生、水乳交融的关系。如果在城镇化进程中不改进村民自治制度及其赖以生长的社会环境,农村发展难以持续,城乡差距…

立项、筹集资金、选路线、辗路基……整整一年时间,冼润霞在工作之余跑完了全程,终于赶在羊年春节前修通了路。

村官是推动农村发展的重要力量,人才是制约农村发展的重要因素。要为农村发展培养更多的人才、留住更多的人才,为农村发展不断提供能量和动力

当前,城乡差距现状尚未根本扭转,在新型城镇化政策推动下,大规模的外出务工农民以及部分农村人口逐渐城镇化带来的人口流动导致农村治理出现了“悬浮型”的状态。农村干部队伍建设后继乏人,农村政治建设以及公共事业建设缺乏农民尤其是中青年农民群体的有效参与。这对推进国家农村基层治理体系和治理能力现代化提出了新的挑战。

冼润霞认为,这是基层民主法治的红利。“下围村能走到今天很不容易的,这说明推动基层民主法治进程的方向是对的。”她对农村的利益纷争与家族势力的纠葛深有感触,认为下围村的做法值得推广,她协助工作的沙头村也开始效仿。

国家的稳定离不开农村的稳定,社会的发展离不开农村的发展。“村官”是推动农村发展的重要力量,人才是制约农村发展的重要因素。在加速推进城镇化的同时,要同步加大新农村建设力度。当前,包括农村社会治理在内,农村的改革发展还面临不少问题,遇到不少挑战。我们应该将目光更多地投向农村,找准制约农村发展的症结,一方面要加大对“村官”的教育和监管,一方面要加大农村人才尤其是管理人才、经营人才的培养力度,要为农村发展培养更多的人才、留住更多的人才,为农村发展不断提供能量和动力。

《村民委员会组织法》试行以来,学界对村民自治评价不一。其中,代表性观点是农村“两委会”的半行政化色彩比较浓厚,上级党委政府各项任务层层下压,商业保险征缴甚至也被列为考核村干部的硬指标。未来十几年,随着城镇化的进一步推动,农村空心化现象在中西部地区将更加明显。由于中西部地区城乡差距较大,传统农业收入低微,二、三产业较为落后,农村教育、医疗等基础设施逐渐减少,产生的结果是2.69亿的流动人口,5800万的留守儿童,以及农业人口老龄化、农村空心化的严重事实。村民自治的内容日趋复杂,实现“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设目标既缺少较高素质的村干部,也缺少“有文化、懂技术、会经营”的高素质新型农民作保障。

由于红花地村并不是冼润霞工作的驻村,为其修村道算不上分内事。直到2014年,在冼润霞当了几年村干部,了解各部门职能后,才把修路纳入了自己的规划之中。

近年来,一些地方相继发生“村官”侵害群众利益的违法违规事件,尤其在扶贫、土地征收、惠农资金等领域,村民自治组织应有的权力监督制度成了“稻草人”,漠视程序和随意变通在一些地方成了常态。这种现象的出现,不能仅仅归结于“天高皇帝远”,我们应该看到,执行制度的毕竟还是人,而农村基层治理中反映出的许多问题,与不得其“人”密不可分。

城镇与乡村关系并非是此消彼长的关系,而是互利共生、水乳交融的关系。如果在城镇化进程中不改进村民自治制度及其赖以生长的社会环境,农村发展难以持续,城乡差距将会进一步扩大,农村治理方式和治理的社会基础的不协调将导致国家治理农村的成本不断加大。

女大学生村干部扎根农村7年,称见证家乡变化心里踏实

这些年,从许多地方反映比较集中的问题来看,许多在农村基层干得好的年轻人,要么很快就被上级机关调走留用,要么是以此作为跳板,再考虑着通过公务员考试向上流动。国家为支持农村的发展,也选拔了不少“大学生村官”到农村开展工作,他们发挥了重要作用的同时,这支队伍也存在不稳定的现象,想要在农村扎下根来并不容易。年轻干部梯队不齐整,必然将影响未来农村基层治理工作的开展。

农村大量青壮年人口流出后,村委会换届需要较高素质的候选人以及一定数量的选民参与选举也难以满足法律要求。而最终当选的村干部行使的公共权力运作缺乏程序的正义性和合法性。有学者认为,选举是一种利益行为,选举的内在激励机制既不源于对政治的兴趣和对民主的理解,也不取决于政治觉悟的高低和民主意识的强弱,而最终是由利益决定。大量农民,尤其是外出务工农民,生活消费、经济收入、文化娱乐等等需求已超出农村范围,与村庄的利益关联大为减弱。据笔者观察,村委会换届选举时那些离土不离乡的农民鲜有请假回村投票的,离乡农民暂时放弃眼前收入而回村投票的更少,即使委托投票也缺乏意见表达的真实性和选举的权威性,导致村民对村干部的权力认同性并不强。受城镇化和农民自主选择的双重因素影响,大量农村青壮年出外长期务工或定居城市后,留守的村民也少有能力、有动力参与村集体公共事务或监督村干部。村干部如有不法行为,村民在不损害切身利益或因付出较大成本与村干部作对而获得较少收益的考量之下,宁愿选择沉默。中西部地区一些村干部可以私下把村集体土地承包给别人,而承包费却不知所终。他们恰恰利用了农村当前的人口状况和监督真空侵蚀集体资产,滋生了腐败。

资讯专题

“村官”虽小,但现实中他们一头承接着来自乡、镇政府的行政事务,一头掌握着与村民生活息息相关的权力,因此一个村干部的作风实际上就左右着当地农村基层的“政治生态”。如果他们身上的权力失控,广大基层群众将深受其害。

即使到2030年中国城镇化率达到70%,仍有5亿人生活在农村。在人口大流动,农村大变革背景下,为实现农村可持续发展,须以走新农村建设与新型城镇化复合型之路为导向,进一步优化国家基层治理体系,提升基层治理的能力。

冼润霞:农村对年轻人才的支持增多,但还存在一些困难,比如年轻人在农村创业需要小额贷款,但存在手续多、办理难问题,希望给在农村创业的年轻人再多支持一点。

成熟的农村自治组织需要建立在一个完整稳定的农村社会之上,但这一点现在却日益面临着农村“空心化”的窘境。此前在江西赣南地区的采访中曾遇到过这样的情况:走遍山上山下几个自然村只见老人和孩子,年轻人都早已进城打工,而难得遇到的一个年轻人,一问才知是因为村里要培养其以后“守村”,只好勉强留下。

城镇化关键在于人的城镇化已成共识。近30年来,农村经济发展和村民自治制度建设相得益彰,取得了一定的进步。村民自治依赖于传统乡村的伦理道德、熟人社会和相对稳定的人口数量,发挥了制度优势。然而,随着农村市场化、农业现代化、工业化、城镇化和全球化的深度影响,数以亿计的庞大人口流出农村,流入城镇,对当前村民自治制度产生了严峻挑战,村民自治制度赖以建立和运行的农村社会基础已发生了深刻变化,出现了开放流动的农村与相对稳固的村民自治制度之间不协调、不一致的矛盾,农村基层组织呈现出了“悬浮型”的常态。在新型城镇化背景下,面对这一困境,村民自治制度作为当前基层社会治理体系的重要组成部分,需要重新审视。

“刚来时总体感觉乱糟糟的,但如今能看得到要发生大变化的气象了。”冼润霞说,村民自治是有效手段,下围村不仅集体收入翻番,村民的年底分红也不断增多,村容村貌大为改善”。

城镇化背景下农村治理面临困境

冼润霞:现在实行社保、医保城乡一体化,已基本解决农村养老问题。

做好整体规划,侧重于村庄整体性搬迁。对于因重大公共项目工程或因当地生存条件恶劣,需要重新进行规划的边远穷困山区的村庄,在科学论证规划农民新的居住区时,应按照土地集约、功能完善、持续发展的原则把原有村庄人口进行整体性搬迁。确保教育、医疗、道路等配套设施完备,形成农民生产、分配、消费为一体的良性循环系统。农民生活空间虽然发生了转移,但邻居还是老邻居,情谊还是老情谊。农村原有的生活规则、熟人社会仍会延续,村民自治的社会基础依然存在,可以有效降低地方党委政府的管理和服务成本。

扎根基层的冼润霞。 南方日报记者 罗斌豪 摄

积极应用新时期传媒手段密切联系农村流动人口。目前,全国农村在外务工的农民约有2.69亿人,其中,1980年及以后出生的新生代农民工主要集中在东部地区及大中城市,他们占农民工总量的46.6%。相对父辈来说,他们受过一定的教育,接受新生事物快,绝大多数能熟练运用QQ、微信等新生通讯手段,他们乡土意识较为淡薄,对农村感情较为淡漠。而实际上,这么庞大的人口也不可能完全融入城市,但他们却有可能成为诸如瓮安、乌坎、什邡等地的重大事件中的重要参与者。农民工流出地的党委政府和社会群团组织应改变传统保守被动的做法,积极利用现代媒介建立地方与外出流动农民工的互动机制,及时了解他们的生活工作动态,反馈家乡的建设状况,主动公开地方发展的政策措施、基层事务,争取他们对家乡治理的建议、理解和支持,增强他们的故土情怀,为农村基层良性治理早日做好人力和人才等资源回流的制度基础和感情基础。

冼润霞:当时我提了三个问题,第一是改善农村基本养老保障体系,第二是建设社会主义新农村必须加大引进青年人才,第三是大学生村官政策虽好但保障不够。

相关文章

Leave a Comment.